皖中農村調查：后稅費時代如何改善基層治理

來源：網絡資源 2009-11-02 07:20:03

　　摘要：該村在決定低保對象時，不按預訂程序走，既不在村組內公開評選，也不進行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關系戶。

　　在免除農業(yè)稅費之前，一般都認為，造成農村干群關系緊張的主要原因是群眾稅費負擔過重，取消農業(yè)稅費之后，干群關系狀況將大大改善。但剛過去的夏天，我們在皖中江淮地區(qū)農村調查時發(fā)現(xiàn)，雖然國家取消了農民的稅費負擔，同時還向農村投入大量的財政補貼，但干群之間的矛盾并未緩和。至少，我們在趨于原子化的皖中農村看到的現(xiàn)象如此。

　　村民對村干部不信任，主要原因是村莊公共事務幾近無人過問，低保名額分配也很不公平。筆者調查的村莊尤其典型。

　　該村在決定低保對象時，不按預訂程序走，既不在村組內公開評選，也不進行全村公示，由村干部決定。名額多給了干部的親屬，或者是“給”好處費的關系戶。

　　該鎮(zhèn)干部反映，現(xiàn)在一半以上的上訪是低保問題。低保的錢數(shù)并不多，每人每年1000～2000元不等。但村民認為，“為什么不該有的卻拿了，該得的卻沒有得到？”

　　2002年安徽稅費改革后，當?shù)卮迩f的公共物品建設也成為一大難題。

　　2008年，上級撥了17.8萬元對該村的一條水渠進行修理，但只用該水渠灌溉了一次，便出現(xiàn)了塌方現(xiàn)象。村民們說，修水渠時應將原渠的淤泥全部清除，鋪上沙石料，再砌上水泥板。可施工方并沒有清淤，也沒有鋪墊沙石料，直接就在上面鋪了水泥板。在灌溉時，不斷有水滲漏下去，使得地基的支撐力不足，造成塌方。

　　不過，好在該地區(qū)財政反哺的力度還不小，還有錢修條水渠。周圍好些村莊的水渠早已年久失修，插秧都快插不上了。低洼地的一些村莊，一到夏天雨水過大，就擔心生活發(fā)生困難……當然，天旱了，群眾還害怕旱死了秧苗。

　　惠農政策在有些地方并沒有使農民得到實惠，還引發(fā)了新的干群矛盾。其原因何在？

　　其一，后稅費時代，越來越多的資源下鄉(xiāng)，村兩委的科層化程度也越來越高，而基層信息不對稱也越來越嚴重。這造成，一方面，縣鄉(xiāng)政權在客觀上不能對基層進行監(jiān)督，另一方面，基層群眾也無從爭取自己該得到的資源。

　　其二，信息不對稱在很大程度上為鄉(xiāng)村保持合謀提供了客觀便利。而且，稅費時代的鄉(xiāng)村利益共同體依然存在，隨著資源下鄉(xiāng)力度的加大，可能更加嚴重。鄉(xiāng)村兩級為完成上面的各項指標考核任務，內部也缺乏自我監(jiān)督的動力。

　　其三，鄉(xiāng)村社會在經歷了三十年的市場化之后，愈發(fā)地趨向于原子化狀態(tài)，村民之間的關聯(lián)程度下降，村莊內部的權威結構解體，可以對村兩委形成約束的結構性力量消失。

　　在這樣的情況下，村莊趨向于形成一種威權結構，對上承接國家下鄉(xiāng)的資源，完成上級政府要求的形式化指標，對下則忙于動用各種手段安撫或擺平村莊內部的不滿力量。于是，只要國家監(jiān)管不嚴，展現(xiàn)出來的要么是面子工程，要么是上訪。

　　當然，這種鄉(xiāng)村社會的無治理現(xiàn)象的嚴重程度，會由于村莊內部的原子化程度和國家資源下鄉(xiāng)力度的強弱而有所不同。

　　如果不改善基層的治理狀況，隨著村莊原子化進程的繼續(xù)和國家資源反哺強度的增加，恐怕這種村莊權威結構和無治理的局面會成為一種普遍現(xiàn)象。

　　如何應對這一難題？

　　首先，應推進政府的扁平化變革，如目前正在進行的省管縣改革，并積極利用現(xiàn)代技術手段來強化對基層政權的監(jiān)管，弱化科層制的信息不對稱困境，保證各項惠民政策指標真正達標。這在一定程度上可以起作用。

　　其次，打破基層的部門分立體制。一方面，打破基層部門的利益格局，減少部門間的協(xié)商成本，另一方面，也為統(tǒng)籌利用國家反哺資源提供機遇。

　　再次，推進基層政權民主建設，用程序民主來保障實質民主，增加權威管理的尋租成本和機會成本。關鍵是要保證村莊內部各個利益群體都能參與決策，使群眾的聲音能夠得到有效表達。目前正在河南全省推行的河南省鄧州市的“4+2”工作法可以借鑒。