“省直管縣”是國家重大戰(zhàn)略

　　“省直管縣”是國家重大戰(zhàn)略

　　——兼評《省直管縣體制改革的實踐創(chuàng)新》

　　國家行政學(xué)院張占斌教授新著、國家社會科學(xué)基金重大項目資助成果《省直管縣體制改革的實踐創(chuàng)新》(以下簡稱《創(chuàng)新》)一書，已經(jīng)由國家行政學(xué)院出版社2009年1月正式出版。國內(nèi)學(xué)者系統(tǒng)研究“省直管縣”問題的還不是很多, 張占斌教授多年來一直關(guān)注縣域經(jīng)濟(jì)，在很多重要場合一再強(qiáng)調(diào)“省直管縣”是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段�！秳�(chuàng)新》一書在理論與實踐方面做出了積極的探索，提出了一些有價值的觀點和政策建議，非常值得一讀。

　　2009年中央一號文件明確指出，推進(jìn)省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。中央近年來在不同文件中對“省直管縣”改革問題已數(shù)度涉及，但一號文件中的這段話無疑是最新的表述。這也再次表明中央鼓勵地方大膽創(chuàng)新、推進(jìn)行政體制改革的決心。下面結(jié)合對《創(chuàng)新》的理解，談一下有關(guān)“省直管縣”問題。

　　“省直管縣”改革目的是把縣域經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)

　　改革開放以來，縣域經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展很大程度上得益于制度創(chuàng)新的推動。上世紀(jì)80年代初期實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度創(chuàng)新，極大地調(diào)動了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。另一次是90年代初中期，有了農(nóng)村辦工業(yè)的制度創(chuàng)新，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又一次得到較大的發(fā)展。當(dāng)前，伴隨著全面建設(shè)小康社會的推進(jìn)，縣域經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新又進(jìn)入活躍期。從政府管理的角度來看，政府管理體制的創(chuàng)新和公共資源的配置變化，也會對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要的影響力。

　　縣域經(jīng)濟(jì)是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的基本單元。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2070個縣域經(jīng)濟(jì)體，占國土面積的95%，占人口的74%，占地區(qū)生產(chǎn)總值的60%。全國已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力，縣域經(jīng)濟(jì)吸納了近70%。我們這么大國家，如果縣域經(jīng)濟(jì)不能較快發(fā)展，會直接影響到城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，也會直接影響到“三農(nóng)”問題的解決。這些年，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不夠的一個重要原因在于縣級政府權(quán)責(zé)不對等、經(jīng)濟(jì)管理較弱、自主發(fā)展的空間較小。“省直管縣”改革出臺，它的目的就是推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化。

　　現(xiàn)在壯大縣域經(jīng)濟(jì)迫切需要推進(jìn)扁平化放權(quán)式改革，增強(qiáng)縣一級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性、積極性和創(chuàng)造性。縱觀我國改革開放三十年的發(fā)展，放權(quán)式改革是調(diào)動行政或市場主體積極性和創(chuàng)造性的基本經(jīng)驗。當(dāng)前，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迫切需要制度創(chuàng)新，從管理體制上對縣域經(jīng)濟(jì)“松綁”，實行“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”直至“省直管縣”。如果全面回顧浙江改革開放三十年，我們不難發(fā)現(xiàn)，浙江奇跡的出現(xiàn)，“省直管縣”的財政體制發(fā)揮著重要的作用。這是作者在《創(chuàng)新》中重點論述的內(nèi)容。

　　今年中央一號文件，明確指出，調(diào)整財政收入分配格局，增加對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財政基本財力保障制度。推進(jìn)省直接管理縣財政體制改革，將農(nóng)產(chǎn)品的大縣全部納入改革范圍。這說明中央要減少地市環(huán)節(jié)，鼓勵省“一竿子插到縣”，這是中國當(dāng)前地方行政改革的端倪，是國家的大戰(zhàn)略。

　　怎樣看待“省直管縣”的改革動力

　　市管縣在某種意義上是改革階段性產(chǎn)物，有它的階段性和局限性。今天市管縣的弊病越來越多地暴露出來，這說明我們正在經(jīng)歷的又是一個新的歷史階段，由于社會的進(jìn)步，政治經(jīng)濟(jì)條件的變化，市管縣的改革是一種必然。《創(chuàng)新》一書指出，實行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和“省直管縣”改革，有著鮮明的時代動因和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，在新的歷史發(fā)展階段，需要我們加深認(rèn)識。

　　經(jīng)過三十年的改革開放，再看我們的行政體制設(shè)置、行政基本格局，確實在一些方面存在不相適應(yīng)性。比如像昆山這樣的縣級市，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但行政體制設(shè)置、行政基本格局變動卻相對滯后，發(fā)展和解放生產(chǎn)力，對整個行政的基本格局提出了改革要求。另外，現(xiàn)在我們國家正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要時期，縣域經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展顯得尤為重要。由于發(fā)展的需要，客觀上就變成了改革的動力。

　　從另一個視角看，市場經(jīng)濟(jì)體制改革正在逐漸深化，社會管理問題、公共服務(wù)需求問題更加突出了，這就需要我們在省和縣兩個層面更有效強(qiáng)化對老百姓的公共服務(wù)。當(dāng)初省一級沒有這個財力，現(xiàn)在我們省一級的財力明顯增強(qiáng)了，我們有力量通過“省直管縣”的財政體制的調(diào)整，來強(qiáng)化縣一級在基本公共服務(wù)、社會管理這方面的職能。所以無論從提高行政效率，還是適應(yīng)發(fā)展階段，強(qiáng)化縣一級政府這些基本公共服務(wù)職能，還是從現(xiàn)實條件來看，省一級有這個財力做到“省直管縣”。這樣，縣在履行它的事權(quán)的時候，就有財力的保障。

　　我認(rèn)為“省直管縣”改革動力主要來自三個方面：一是來自普通群眾。就是老百姓對建設(shè)公共服務(wù)型政府的訴求，對改善民生的訴求。改革開放發(fā)展到這個階段，我們的社會問題、民生問題更加突出了，我們現(xiàn)在要強(qiáng)縣，強(qiáng)在哪里呢?就是要強(qiáng)它的社會管理、基本公共服務(wù)，并且通過財政體制的調(diào)整，來保證縣一級政府有足夠的財力改善民生。這是我們改革的最大動力。二是來自縣一級廣大干部。我們的政府要執(zhí)政為民，要保證縣域經(jīng)濟(jì)、社會有一個可持續(xù)的發(fā)展。干部們力爭更大的發(fā)展空間，擴(kuò)展更大的發(fā)展權(quán)力，這是“省直管縣”改革政策得以推進(jìn)的很重要的因素。三是來自于中央決策層。中央看到了政府管理在推動城鄉(xiāng)一體化過程中的重要作用，“省直管縣”就是要用最小的行政成本產(chǎn)生最大的行政管理效益，而且這一改革有可能帶動地方整個行政效率的提高，降低持續(xù)攀升的行政成本。

　　怎樣看待“省直管縣”的適合條件

　　中央一號文件提到穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點，探索省直管縣的體制時，強(qiáng)調(diào)在“有條件的省份”展開，怎樣看待這一問題呢?

　　改革開放以來，地方政府的建設(shè)有了很大的變化，縣一級政府所在地交通已非常發(fā)達(dá)，電子政務(wù)已經(jīng)完全改變了信息傳遞的手段，這使我們從客觀上具備了省直管縣的能力。另外很重要一點，這些年來縣一級政府的工作人員整體素質(zhì)和能力有了很大的提高，他們大多都為改革開放以后正規(guī)院校的畢業(yè)生，并接受一定的考核進(jìn)入到政府中來，這對推動“省直管縣”改革是有非常意義的。《創(chuàng)新》一書對浙江、海南、重慶等地“省直管縣”執(zhí)行情況給予了充分的肯定，并用統(tǒng)計數(shù)據(jù)加以說明。

　　我認(rèn)為縣級完全有能力，完成“省直管縣”賦予的職責(zé)，完全有能力承擔(dān)起本地的公共服務(wù)、社會管理這些最基本的政府管理的責(zé)任。要相信我們的各級干部隊伍，現(xiàn)在之所以感到縣級行使很多的權(quán)力，或者很多需要地級市來協(xié)調(diào)，這主要是縣一級行政體制固化下來了。現(xiàn)在推進(jìn)“省直管縣”的過程中，最大的障礙一個是省里一些部門是否愿意把一些權(quán)力下放，另一個是地級市是否愿意把一些權(quán)力往外剝離，這是我們需要認(rèn)真思考的問題。行政體制改革越往下推就越涉及到政府間的利益關(guān)系，部門利益、層層的官員利益，這是客觀存在的問題。從我們改革經(jīng)驗來說，也許高層強(qiáng)力推進(jìn)“省直管縣”進(jìn)展會順利些。

　　由于多年的市管縣領(lǐng)導(dǎo)體制，地級市和縣級在利益上形成一定聯(lián)系，特別是城市化的發(fā)展中�，F(xiàn)在要剝離開來，使他們能夠各自發(fā)揮各自的作用，確實有大量的工作需要做。這也可能是中央先搞財政上的“省直管縣”的一個出發(fā)點。不管怎樣說，省直管縣是一個符合階段發(fā)展重大戰(zhàn)略，我們就要推進(jìn)下去，視不同地域情況有所變化。在沿海、內(nèi)地、特別是少數(shù)民族地區(qū)要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H推進(jìn)這項改革，不要一刀切，也不要一窩蜂，要有條件的開展。

　　總之，任何一項改革，要下決心推進(jìn)，如果不考慮到它的反抗阻力的話，這個改革是很難成功的。對于“省直管縣”來講，我們在對它利和弊做了比較充分的考量后，認(rèn)為這大方向是沒問題，就必須堅定走下去，這也是《創(chuàng)新》一書的主題。