新中國之政務院與國務院的異同

來源：網絡資源 2009-08-27 10:22:10

　　在共和國歷史上，政務院作為一個重要國家機關，對新中國政權的鞏固、國家政權機關和地方人民政權的建立健全、國民經濟的恢復與發(fā)展等都起了重大作用。

　　一、政務院是如何組建的

　　1949年9月22日，董必武在《中央人民政府組織法的草擬經過及其基本內容》中，對政務院名稱的由來作了說明：“關于政務院的名稱，原來有人主張用國務院，但國務院包括軍事，不太合適;有人主張用行政委員會，但中央人民政府委員會是委員會，最高行政機關下還有指導性的委員會一級，其下還有各種委員會，這樣名稱容易混淆。至于部長會議或部、會長會議也不合乎我們的實際，在我們的最高行政機關中，部長不一定是政務委員。所以最后仍采用了政務院的名稱。”

　　由此可見，政務院名稱的確立是由當時的形勢決定的。采用政務院而不用其他名稱，原因有三：一是由其權限決定的，它不包括軍事，即所屬機構中不含國防部。因為新中國成立之初，戰(zhàn)爭仍在繼續(xù)，軍事領導權屬于人民革命軍事委員會。二是為了使概念清楚，不致混淆。三是有不屬于政務院組成人員的人在政務院兼職的情況。一些部長或主任委員在政務院屬于兼職，但他們卻不是政務委員，不屬于政務院組成人員。

　　1949年10月1日，中央人民政府委員會一致決議，任命周恩來為中央人民政府政務院總理兼外交部部長。1949年9月，全國政協(xié)第一次全體會議通過的《中央人民政府組織法》對于政務院所要設立的機構雖然已經規(guī)定，但如何組建，所需領導干部如何配備，大量的工作人員又從哪里來，都沒有現(xiàn)成的答案。為此，周恩來做了大量的工作。經過周密考慮，廣泛征求意見，并同中央和毛澤東研究，決定把1948年成立的華北人民政府撤銷，將其所有機構、人員，作為政務院及所屬各部門建立工作機構的基礎。與此同時，通過研究、協(xié)商和動員，周恩來提出了政務院組成人員及所屬各委、部、會、院、署、行的主要負責人名單，呈請1949年10月19日的中央人民政府委員會第三次會議通過。經過精心籌建和充分準備，1949年10月21日，政務院宣布正式成立。11月1日，政務院開始對外辦公。

　　二、政務院的地位與人員構成

　　《中央人民政府組織法》對政務院的地位進行了說明。按其規(guī)定，中央人民政府是最高國家行政機關，而政務院只是隸屬于中央人民政府的“國家政務的最高執(zhí)行機關”。由中央人民政府委員會會議產生的政務院權力相對較小，很多職能類似于當今的國務院，但當時的政務院自己不能單獨代表中央人民政府。更為重要的是，政務院要接受中央人民政府委員會的領導，并對中央人民政府委員會負責并報告工作。中央人民政府委員會休會期間，要對中央人民政府主席負責并報告工作。

　　通過以上分析，可以看出中央人民政府委員會不但具有最高的立法權，還有重大的行政權，是立法兼行政機構。政務院則擁有中央人民政府委員會以外的行政權，二者之間是領導與被領導的關系。雖然兩者性質不同，地位不同，但都同時具有行政職能，這并不是機制的重復，而是由于當時新生的人民政權剛建立，新的政治制度的建設剛剛起步，這一特殊的環(huán)境和條件決定的。

　　政務院下屬機構設置借鑒了蘇聯(lián)的模式。下設外交、內政等30個委、部、會、院、署、行。此外還設立政治法律、財政經濟、文化教育、人民監(jiān)察(分別簡稱政法、財經、文教、監(jiān)察)四個委員會，以便協(xié)助政務院，聯(lián)系和指導與其工作有關的部、委、院、署、行的工作。也就是說“各部門的工作是受雙重領導，一方面受政務院領導，另一方面又受其所隸屬的指導委員會的領導”。

　　三、政務院有哪些特點

　　1、組成人員來源多元化。周恩來講到干部來源時說：政府草創(chuàng)之始，需要很多干部。人才的來源，一是長期參加革命工作的解放區(qū)干部，二是原國民黨政府中的工作人員，三是社會上被埋沒的知識分子和新教育出來的青年學生。干部來源的多元化，一是由當時人才缺乏的實際決定的;二是不問出身，廣泛延攬人才，體現(xiàn)了共產黨人的寬闊胸懷與民主作風。

　　在進駐北平途中，毛澤東就對周恩來說：對作過貢獻的各民主黨派領導人，應該在政府里安排職務，政務院是一個民主聯(lián)合政府，必須安排黨外民主人士擔任各種領導職務。因而，在政務院任職的民主人士較多。政務院總理為周恩來，4個副總理中民主黨派和無黨派人士占一半;政務院各個部委正職領導人中，民主黨派和無黨派人士占44%。共產黨真正對民主的實踐和對民主黨派的真誠，使民主人士深受感動，從而使他們踴躍參政。黃炎培就是其中的典型代表。

　　2、有交叉任職兼職現(xiàn)象。政務院中交叉任職兼職現(xiàn)象較為普遍。很多部長和主任委員本身不是政務委員，也就是說他們不屬于政務院組成人員，卻兼有政務院的職務。還有一身兼數(shù)職的情況，如政務院總理周恩來同時兼任外交部部長，政務院副總理陳云同時兼任財經委員會主任和重工業(yè)部部長，政務委員曾山同時兼任紡織工業(yè)部部長、商業(yè)部部長等。

　　3、具有過渡性和相對不固定性。新中國成立的最初幾年，國家面臨著除舊布新、百廢待舉的任務，工作重心轉移快。為了適應這種形勢，政務院的部門及職能相應就根據黨的任務和國家形勢作過多次調整。正如 1949年董必武在全國政協(xié)第一次全體會議上作的報告中所說：“我們在草案第二十二條中所定，中央人民政府委員會對于政務院的各委、部、會、院、署、行于必要時得決議增加、減少或合并之。有了這樣的彈性條文，政府便好辦事了。”可見，這是從當時國家轉型的需要出發(fā)的。

　　為了迎接即將到來的大規(guī)模的有計劃的經濟建設和文化建設，進一步加強中央人民政府的集中統(tǒng)一領導，1952年11月，在中央人民政府之下，增設了國家計劃委員會，這是與政務院平行的機構。國家計劃委員會的負責人稱主席。高崗就曾是計委主席。

　　國家計劃委員會成立后，重工業(yè)部、第一機械工業(yè)部等13部劃歸其領導。這樣，國家計劃委員會就在領導國家經濟建設工作的許多重要方面取代了政務院。當時國家計劃委員會還有“經濟內閣”之稱。

　　國務院時期，一改國家計劃委員會作為中央人民政府中與政務院平行的機構的地位和作為“經濟內閣”的作用，而是把它列為國務院下屬的一個職能機構(組成部門)，在國務院統(tǒng)一領導下負責綜合管理國民經濟計劃工作和對國民經濟進行宏觀調控的經濟職能部門。政務院的過渡性和相對不固定性是由國家最初幾年的形勢決定的。政務院機構的增設與調整，對于社會的各種改革和經濟恢復，對于保證國家“一五”計劃的順利實行，都起了重大作用。

　　四、政務院的功能

　　1、除舊布新。面對新中國剛剛成立的復雜形勢，政務院在中央人民政府的領導下，運籌帷幄，實行了一系列除舊布新的重大舉措。首先，建立健全地方人民政權，從1949年底，通過幾年的努力，到1954年，政務院順利完成了建立健全全國各級政權機關、調整地方建制、接收改造國民黨舊機關的多項復雜任務，從而使全國各級政權組織走上正軌。另外，還滌蕩舊社會的污泥濁水，領導組織鎮(zhèn)壓反革命，支持抗美援朝戰(zhàn)爭。

　　2、領導經濟恢復和建設。為恢復國民經濟，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和建設新中國，政務院實施了一系列震撼人心的措施和行動。解放初期，上海不法資本家投機倒把，囤積居奇，哄抬物價，造成市場混亂，社會動蕩。為粉碎其對人民政權的猖狂進攻，穩(wěn)定了經濟秩序和人心。1950年至1952年三年間，政務院領導廣大翻身農民順利完成了復雜的土地改革，使廣大農民獲得了世代夢寐以求的土地，翻身做了農村的主人，從而大大解放了農村的生產力。變水患為水利，對一些水害比較嚴重的江河，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河，進行了全流域的根本治理，修建了荊江分洪工程等。這些工程的浩大，在歷史上是少見的。

　　3、制定“一五”計劃，建立新中國的工業(yè)體系。從1951年起，政務院便開始根據中國當時的國情編制“一五”計劃，計劃的編制和提出對以后的大規(guī)模經濟建設起到了重要指導作用。在大規(guī)模經濟建設中，中國在蘇聯(lián)的幫助下建立了自己獨立的工業(yè)體系。“一五”計劃完成時建成的大型工業(yè)項目，大都是政務院時期創(chuàng)建或籌劃的。

　　五、政務院與國務院的區(qū)別

　　1954年9月，政務院被國務院取代，政務院歷經多次改革和完善，一直沿用至今。

　　1、地位不同。國務院是中央人民政府，是最高國家行政機關。政務院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一個組成部分，雖然是最主要的一個組成部分，但它本身并不是、也不能夠成為中央人民政府。政務院只是國家政務的最高執(zhí)行機關。由此可見，政務院與國務院的地位是不同的，這是兩者最根本的差別。

　　2、組成不同。政務院與國務院的組成人員也是有差別的。這種差別，并不僅僅表現(xiàn)在組成人員人數(shù)的多寡上。政務院是由總理、副總理若干人、秘書長和政務委員若干人組成。政務委員得兼任各委員會主任及各部部長。不是政務委員的主任委員、部長及署長、行長都不是政務院的組成人員。國務院是由總理、副總理若干人和各部部長、各委員會主任、秘書長組成。1982年《憲法》和《國務院組織法》在國務院組成人員中又增加了國務委員若干人和審計長，并恢復秘書長為國務院組成人員。兩者的區(qū)別是：政務院職能機構的委、部、會、院、署、行的負責人不一定是政務院的組成人員，而國務院的職能機構的委、部、署、行的負責人都是國務院的組成人員。

　　3、某些職權及機構設置不同。由于政務院與國務院的地位不同，因此兩者的職權是有差異的。新中國成立以來制定的各部憲法，都明確規(guī)定：國務院“統(tǒng)一領導各部和各委員會的工作”，這項規(guī)定非常明確地表明，國務院與各部、各委員會之間的層次及關系是上級與下級、領導與被領導的關系，突出地體現(xiàn)了國務院作為最高國家行政機關的地位。政務院則不同�！吨醒肴嗣裾M織法》規(guī)定：政務院“聯(lián)系、統(tǒng)一并指導各委、部、會、院、署、行及所屬其他機關的相互關系，內部組織和一般工作”。

　　1954年，中國進入全面建設時期，各地政權組織已經建立健全，國家各項事務正在走向正軌和穩(wěn)定。普選產生了全國人民代表大會，頒布了《憲法》和《國務院組織法》。根據憲法規(guī)定，政務院改稱國務院。國務院即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。國務院由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會負責，并在全國人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督下，統(tǒng)一領導和管理全國的行政事務。

　　由于國務院是最高國家行政機關，國務院在所屬機構中設立了國防部。《國務院組織法》對原政務院時期所設立的機構進行了較大的調整，撤銷了政法、財經、文教、監(jiān)察4個委員會，在國務院設置8個辦公室、1個秘書廳協(xié)助總理分掌各部工作，設置了主辦專門業(yè)務的20個直屬機構，35個職能機構。共計64個工作部門，其中經濟部門增設到35個。

　　經過調整，國務院由職能機構、直屬機構、辦公機構三大塊組成的組織結構基本上穩(wěn)定下來。從此之后，中國國家的政治制度和國家機關的設置、建設逐步走上了正軌，為新中國六十年的發(fā)展奠定了堅實基礎。

　　(作者單位：首都師范大學政法學院)

　　相關鏈接

　　新中國政務院組成人員名單(1949.10-1954.09)

　　總理：周恩來(1949年10月1日中央人民政府委員會第一次會議任命)

　　副總理：董必武陳云郭沫若黃炎培鄧小平(1952年8月中央人民政府委員會第十七次會議通過任命)

　　政務委員：譚平山謝覺哉羅瑞卿薄一波曾山滕代遠章伯鈞李立三馬敘倫陳劭先王昆侖羅隆基章乃器邵力子黃紹竑李富春(1950年4月中央人民政府委員會第六次會議通過任命)

　　秘書長：李維漢(1949年10月中央人民政府委員會第三次會議通過任命)

　　習仲勛(1953年9月中央人民政府委員會第二十八次會議通過任命，同時免去李維漢秘書長職務)

　　國家計劃委員會主席：高崗(國家計劃委員會1952年11月成立)

　　政務院政治法律委員會主任：董必武

　　政務院財政經濟委員會主任：陳云